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美国侵台受挫后，美国驻日公使德朗主张推行利用日本对抗中朝两国，然后从中渔利的外交政策，他于1872年10月写给美国国务院的报告就指出：“我一向认为西方国家的外交代表们的真实政策，应当是鼓励日本采取一种行动路线”，即“使日本朝廷与中国及朝鲜政府相疏隔，使它成为西方列强的一个同盟者”。
日本自1868年明治维新后，经济上国内资源贫乏且市场狭小，政治上建立了天皇专制制度，思想上大力提倡武士道精神，这一切使日本在迈向近代化的目标的同时，也走上了军国主义的道路。明治政府公开宣称要“开拓万里波涛，布国威于四方”，将创建一支近代化的海陆军、全力发展庞大的军事工业、积极对外扩张定为其基本国策。作为日本近邻的中朝两国自然首先成为其对外侵略扩张的目标。
日本最初是仿效西方列强的先例，要求与清政府订立不平等条约，企图取得与西方列强同等的在华权益。1870年8月，日本政府正式派遣外务权大丞柳原前光和外务权少丞藤原义质等来中国要求订约通商。9月4日，柳原等到达上海。27日来到天津，先后拜会三口通商大臣成林和直隶总督李鸿章，呈递日本外务卿致总理衙门书信，表示“预前商议通信事宜，以为他日我公使与贵国定和亲条约之地”。总理衙门认为日本信中所谓定约一语“是该国亦欲与泰西各国一律办理”，预感到来者不善，遂于10月3日照会日本，婉言谢绝：“贵国既常来上海通商，嗣后仍即照前办理，彼此相信，似不必更立条约，古所谓大信不约也。”柳原则再三请准，并向李鸿章表明“西人强逼通商，心怀不服，而力难独抗，欲与中国通好，以冀同心协力”。同时柳原会见了前任直隶总督（时任两江总督）曾国藩，也表示中日两国应该迅速同心协力以对付西方各国威逼。在柳原“坚以立约为请”的情况下，李鸿章和成林上书总理衙门主张与日本订约。总理衙门于10月31日再次照会柳原，收回“大信不约”的原意，改称：“今贵国来员既坚持来意，自应如其所请，以通交好之情。惟议立条约，事关重大，应特派使臣与中国大臣会同定议。”并于11月10日奏请许与订约，以为日本若挽英法居间介绍，“彼时不允，则饶舌不休；允之，则反示其弱”，“不如此时即明示允意”。